2022年解读我国财政预算“四本账” 我国财政预算体系介绍

1、什么是财政“四本账”？

2015 年《新预算法》第四条规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”， 明确全口径预算管理。在我国目前财政预算体系下，政府预算共有“四本账”：一 般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算： （1）第一本账是一般公共预算：收入包括税收收入（占比约 80%）与非税收 入（占比约 20%），支出主要投向一般公共服务、外交国防、教育、科学技术等领 域。显然，第一本账对于维持国民经济稳定运转非常重要。 （2）第二本账是政府性基金预算：收入主要来自于国有土地使用权出让收入 （占比 80-90%），支出主要用于土地开发、棚改等国有土使用权出让收入相关支 出。可见，第二本账重心落在土地财政上。

（3）第三本账是国有资本经营预算：收入来自于国有资本收益，以利润上缴 与股息股利收入为主，支出主要用于国企经营相关支出，即第三本账记录的是对国 有资产经营性收支活动的价值管理和分配。 （4）第四本账是社会保险基金预算：收入主要由社会保险缴款构成，支出用 于社会保险待遇支出，第四本账专项用于社会保险的收支预算。

四本账虽然对应不同的用途，但彼此间可以存在一定资金往来：（1）“第一本账”可以从“第二本账”与“第三本账”调入资金，1其中“第 三本账”有 30%的调出额度下限。2此外，“第一本账”专设预算稳定调节基金，用 于存放盈余或者弥补赤字，该科目的使用也体现在“全国财政调入资金及使用结转 结余”一项中。 （2）“第二本账”在特殊情况下会从“第一本账”调入资金，比如在 2021 年 调入了 90 亿元用于重大急需水运建设项目；3 （3）“第四本账”可以接受来自一般公共预算的财政补贴。但“第四本账”不 能调出资金，即专款专用，只进不出，当年收入大于支出的部分，会存入结余账户。

(相关资料图)

此外，理解财政四本账，我们还需明确收支总量与收支的区别。根据上文四本 账的勾稽关系，可知收支总量与收支是不同的概念，前者涵盖后者之外，还包括结 转结余及调入资金： 其中，结转资金是指当年未使用完毕、下一年度继续按原用途使用的资金；结 余资金是指当年预算收入实际完成数扣除预算支出实际完成数和结转资金后的剩 余资金；而连续结转两年仍未用完的资金，应当作为结余资金。

2、一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推 动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

2.1、一般公共预算收入

从具体科目来看，一般公共预算收入包括税收收入、非税收入、转移性收入、 债务收入。

2.1.1、税收收入

税收收入是我国最主要的财政收入来源。税收收入规模稳步增加，从 2013 年 的 9.5 万亿元增加到 2021 年的 15.5 万亿元（已扣减出口退税，不含关税、海关 进口环节税收），年均复合增速 6.8%。4近年来（2017-2021 年），其占一般公共 预算收入比重在 82%左右。 税收收入以增值税和企业所得税为主，其变化具有较强的季节性特征。在我国 现行的 18 项税收类型中，增值税和企业所得税规模最大，2021 年二者占比分别 为 23%、34%。由于增值税和企业所得税分别按月度和季度申报，这使得一般公 共收入预算具有较强的季节性。同时，伴随所得税改革、高收入人群税收征管力度 加大等因素，个税不断增长，2021 年其累计同比增速录得 21%。

今年大规模增值税留抵退税政策拖累财政收入增速。由于退税不是支出，而是 “负收入”。截至 8 月 15 日，今年已累计有 2.1 万多亿元留抵退税额退到纳税人 账户，大规模留抵退税存量留抵税额集中退还完成，对应看到 8 月一般公共预算 收入同比 5.6%，实现 4 月以来的首次正增长。

2.1.2、非税收入

非税收入包含 6 项，其中，专项收入与国有资源（资产）有偿使用收入占比最 高，2021 年两者合计占比 60%。 非税收入呈现两个特点： （1）相比于中央，地方对于非税收入的依赖程度更高。近年来（2016-2020 年），非税收入占中央一般公共收入的比重在 10%以下，而占地方一般公共收入的 比重在 24%左右。

（2）国有资本经营收入是重要变动项。2020 年疫情发生时，我国预留政策 空间，对特定国有金融机构和专营机构暂停上缴利润。该项从 2019 年 7721 亿元 降至 2021 年的 988 亿元。但今年有所不同，年初预算报告提出国有金融机构和 专营机构向中央财政上缴结存利润 1.65 万亿元，计入政府性基金预算，并调入一 般公共预算 9000 亿元，而并非直接计入到国有资本经营收入中。

2.1.3、转移性收入

转移性收入主要包括上级补助收入、上解收入、调入资金（即来自“第二本账”、 “第三本账”的资金以及动用预算稳定调节基金）、上年结余收入等。进一步分为 中央和地方来看： 对中央而言，关注调入资金。其中，“二本账”、“三本账”调入资金规模稳定， 体量较小，2021 年为 1935 亿元（含预算稳定调节基金）；中央预算稳定调节基金 扮演资金“蓄水池”角色，2021 年余额从 2019 年末的 5330.46 亿元降至 3854.01 亿元，规模下降。

对地方而言，转移性收入以上级补助收入为主，后者又以转移支付收入为主。 地方政府对转移性收入的依赖性较高，自 2010 年以来，规模不断增加。2021 年， 地方一般公共预算本级收入 111077.08 亿元，中央对地方转移支付收入 82215.94 亿元，占比超 40%。

2.1.4、债务收入

一般债务收入在省级财政一般公共预算表中体现6。自 2020 年以来，受地方 政府债务率掣肘，一般债扩张受到限制，但债务收入在地方本级一般公共预算收入 中仍占有一定比重。 以辽宁省为例，2021 年，债务收入达 625 亿元，占比 18%。

2.2、一般公共预算支出

一般公共预算支出是保持国家运作的刚性支出，按功能可分为 24 个科目，涵 盖了一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，科教 文卫支出等多个领域。2021 年财政收支数据显示，支出占比前三的项目是教育 （15.3%）、社会保障和就业（13.7%）、农林水（9%）。从同比增速来看，科学技 术、债务付息、教育、社会保障和就业同比增速为正。2015 年以来，中央对地方转移性支出力度较大，向中西部地区倾斜力度增加。 2022 年，在我国经济下行压力加大的背景下，中央财政安排对地方转移支付近 9.8 万亿元，环比增长 18%，创下最大规模与最高增幅。

第一本账收支总量之差即为赤字。每年财政预算报告中披露都会目标赤字率 与赤字规模。其中，中央赤字可以靠国债弥补，地方赤字主要依靠新增一般债发行。

3、政府性基金预算

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限 向特定对象征 收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。专 款专用、以收定支是“第二本账”的主要特征。

3.1、政府性基金预算收入

政府性基金收入按来源可以分类为 25 个细分项。从征收范围来看，在全国征 收的有 15 项，在部分省征收的有 10 项。从收入归属来看，中央固定收入有 10 项，地方固定收入有 8 项，央地共享收入有 7 项。政府性基金收入的主要构成是归属地方的国有土地使用权出让金收入，占比 80%-90%。今年以来，伴随土地财政收缩与疫情冲击，政府性基金收支压力明显 增加。 此外，专项债收入也是政府性基金收入的重要构成。专项债是地方政府为有一 定收益的公益性项目发行的，与基建投资密切相关。

3.2、政府性基金预算支出

第二本账具有以收定支、专款专用的特征，严格规制各基金的收入只能用于项 目支出，具体而言： （1）从国有土地使用权出让收入的支出范围来看，其中包含了大量刚性的成 本性支出，用以保障被拆迁居民、搬迁企业及其职工的合法权益，而扣除成本性支 出后的剩余收入才能由政府支配。 （2）专项债务的支出包括债务还本支出、债务付息支出和债务发行费用支出。 专项债的偿还优先使用投向项目的收益和“第二本账”的超收收入；出现短收的， 应当 过减少支出实现收支平衡。 基建领域是专项债主要发力点。以 2022 年为例，财政部明确专项债资金要重点用于交 基础设施、能源、生态环保国家重大战略项目、保障性安居工程等九大 领域。

4、国有资本经营预算

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，与其他三本 账规模相比，其整体规模较小。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制， 不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。 首先，从收入端来看： 国有资本经营预算收入总量由两部分构成，即全国国有资本经营预算收入与 上年结转收入。 国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入，其呈现两个特 征：（1）整体上保持增长趋势，但曾在 2017 年，由于石油、电力等行业企业经济 效益下滑产生过负增长；（2）合计规模小，在财政收入中仅占 1%。 从具体构成看，利润收入的占比最高，2021 年该科目占比 59%，其资金主要 来源为是非金融国企利润上缴。

其次，从支出端来看： 国有资本经营预算支出主要包括全国国有资本经营预算支出、全国国有资本 经营预算调出资金。 全国国有资本经营预算支出各细分支出占比稳定：（1）国有企业资本金注入 预算数最高，其主要用于国有经济结构调整支出与前瞻性战略性产业发展支出， 2021 年为 764.02 亿元；（2）补充全国社会保障基金规模最小，即“第三本账” 补充“第四本账”的资金，2021 年预算数 0.2 亿元。 全国国有资本经营预算调出资金指的是“第三本账”直接补充“第一本账”的 资金，十八届三中全会要求9提高国有资本收益上缴公共财政比例（2020 年提到 30%），2021 年预算数为 1961.84 亿元。

5、社会保险基金预算

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的 资金，专项用于社会保险的收支预算。 收入端来看，主要是保险费（占比 71%）和财政补贴（26%）。其中，保险费 收入中的企业职工基本养老保险基金（64%）与城镇职工基本医疗保险基金（28%） 是主体；财政补贴科目记录的则是“第一本账”补充“第四本账”的资金，占总收 入的比重一直稳定在 25%左右。 支出端来看，全部用于社会保险待遇支出。支出结构与收入端类似，两种养老 保险合计占比过半，反映我国正逐渐步入老龄化社会。

近年来（2015-2021 年），社保基金当期收支缺口有扩大趋势，受到社会广泛 关注。2021 年，剔除财政补贴后的收支缺口近 2 万亿元，随着我国人口结构的进 一步改变，以财政补贴来弥补缺口的社保基金体系将面临挑战。

6、小结

财政政策作为国家宏观调控的重要手段之一，对国民经济运转举足轻重，因而 读懂财政数据对于宏观经济分析尤为必要。那么我国财政资金究竟是如何计划与 核算的？这便需要从我国财政体系特色的“四本账”谈起： 在我国目前财政预算体系下，政府预算共有“四本账”，分别是：一般公共预 算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 四本账虽然对应不同的用途，但彼此间可以存在一定资金往来：（1）“第一本 账”可以从“第二本账”与“第三本账”调入资金；（2）“第二本账”在特殊情况 下会从“第一本账”调入资金；（3）“第四本账”可以接受来自一般公共预算的财 政补贴。但“第四本账”不能调出资金，即专款专用，只进不出。

进一步展开来看： 1、第一本账：一般公共预算。第一本账对于维持国民经济稳定运转非常重要。收入端包括税收收入与非税 收入，其中，税收收入是我国最主要的财政收入来源，其以增值税和企业所得税为 主，其变化具有较强的季节性特征。非税收入方面，专项收入与国有资源（资产） 有偿使用收入占比最高，相比于中央，地方对于非税收入的依赖程度更高。 支出端来看，主要投向一般公共服务、外交国防、教育、科学技术等领域。此 外，近年来中央对地方转移性支出力度较大，向中西部地区倾斜力度增加。 第一本账收支总量之差即为赤字，中央赤字可以靠国债弥补，地方赤字主要依 靠新增一般债发行。

2、第二本账：政府性基金预算。专款专用、以收定支是第二本账的主要特征。其收入主要来自于国有土地使用 权出让收入，占比 80%-90%，此外专项债收入也是政府性基金收入的重要构成。 支出主要用于土地开发、棚改等国有土使用权出让收入相关支出，专项债主要 发力点也是基建领域。可见，第二本账重心落在土地财政上。 3、第三本账：国有资本经营预算。第三本账规模相对较小，整体保持增长。其收入来自于国有资本收益，以利润 上缴与股息股利收入为主；支出主要用于国企经营相关支出，即第三本账记录的是 对国有资产经营性收支活动的价值管理和分配。

4、第四本账：社会保险基金预算。第四本账专项用于社会保险的收支预算。收入端主要由企业职工基本养老保 险基金和城镇职工基本医疗保险基金构成。支出端全部用于社会保险待遇支出，养老保险支出占比走高，反映我国逐渐步入老龄化社会。近年来，社保基金当期收支 缺口较大，财政补贴的规模走高。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）

关键词：