问政2022丨注册制改革应尽快完善独立董事制度

■ 中国经济时报记者 刘慧

2022年政府工作报告提出，完善民营企业债券融资支持机制，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。接受中国经济时报记者采访的全国两会代表委员表示，资本市场注册制改革应完善信息披露法律框架，尽快改革完善独立董事制度。

构建相对统一的监管机制及信披规则

2020年3月1日，我国新《证券法》落地施行，标志着证券市场迎来了新阶段。根据《证券法》关于注册制发行的要求，将有更多债券品种采用注册制，对信息披露的要求不断提高。

全国人大代表刘艳对本报记者表示，我国债券发行注册制改革应完善信息披露法律框架。按照从上至下的逻辑，逐步形成以上位法为基础，以监管机构法规为主体，以自律组织规范细则为辅的信息披露法律框架，补充完善信息披露法律基础。国外基本形成了“基础法律—监管机构规则—自律组织规范”的法律约束机制。目前，《证券法》对信息披露义务进行了明确规定，《公司信用类债券信息披露管理办法》统一了公司信用债的信息披露规则，但还缺少细化的信息披露规范以及信息披露表格体系。可逐步统一所有券种的公司信用债信息披露规范，针对公司债、企业债出台信息披露表格体系，细化信息披露法律框架。

刘艳表示，统一监管是我国债券注册监管体系的发展方向，应构建相对统一的监管机制及信息披露规则。近期出台的《公司信用类债券信息披露管理办法》，应尽快补充细则，促进各个不同券种的信息披露规则在内容、格式、形式等方面统一化，为境外投资者参与提供最大便利。与此同时，强化债券市场信息披露的奖惩机制，加强违规披露行为的法律责任追究。从行政责任、民事责任、刑事责任三方面，形成完整的法律责任追究机制：继续强化行政法律责任的追究，完善民事赔偿诉讼制度和方式，加强追究刑事责任的意识和举措。构建完善的市场自律机制与功能，明确服务中介机构法律权责，对各个自律机构提出相应的尽职标准、注意事项及不同情境下的处罚标准等，厘清其相互之间的法律责任关系。细化中介机构勤勉尽责的认定标准。在证券交易中，中介机构的“勤勉尽责”义务来源除了发行人委托和职业道德之外，主要来源于法律规定和市场规则。对标海外市场措施，在银行间市场、交易所市场对相关中介机构职责给予更为细化的规定。

改革完善上市公司独立董事制度

全国实行股票发行注册制，需要构建融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。注册制改革除了以信息披露为核心，各界也关注独立董事制度的完善。中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏表示，独立董事制度是完善中国上市公司治理结构的较优选择。

全国政协常委张连起在接受本报记者采访时表示，上市公司设独立董事是《公司法》规定的治理要求，也是完善公司治理结构的制度安排。自2001年中国证监会发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》以来，独立董事已成为上市公司完善治理结构、促进规范运作、保护中小投资者权益的重要一环，大部分独立董事都能勤勉尽责，对提升公司治理效能发挥着重要作用，已成为上市公司治理区别于非上市公司的显著标志。

为了使独立董事能充分发挥作用，证券监管部门设立了一系列具体规定，赋予独立董事特别职权。张连起表示，在实际执行中，既有独立董事不愿为的问题，又有其不能为的系统性问题。在大股东、中小股东、经营管理层的三角关系中，法律并没有赋予独董足以抗衡大股东和经营管理层的权限，独立董事更多是上市公司和大股东的一项不完备的虚拟增信工具。在证券监管部门作出的有关财务造假的行政处罚案例中，独立董事受罚与其过错失当，难以服众。

张连起表示，应对独董定位进行正本清源。在责权利上压实独董权责对称原则的同时，还需要系统性解决独董在独立性上不能为的问题，为独立董事营造一个责权利对等的良好行权场景。独立董事制度的独立性来自于其利益的超然性，独董不代表大股东、中小股东和经营管理层任何一方利益，要求其主要基于上市公司整体利益进行独立判断，以体现权责对等原则。若将独董定位为中小股东的利益代言人，则意味着中小股东本身也存在间接过失，即对代理人的监管失察问题，这使得要追究独立董事的责任就需要另案处理。证券监管部门要与相关部门积极沟通、推动系统完善，进一步明晰独立董事权责边界，加强履职保障、完善责任机制，支持和督促独立董事切实履行诚信勤勉义务，努力形成各方归位尽责、市场约束有效的制度环境和良好生态。

张连起表示，应完善独立董事提名、产生程序和行权机制。在保持单独和联合1%以上股权的股东提名权基础上，进一步完善独立董事产生程序，即在股东大会上，在保持多数通过原则上，适当限制股东表决的自由裁量权，从而将独立董事任命从基于利益导向向基于能力和独立性导向转型。完善董事会议事机制，为独董表达独立意见提供自由的行权场景。发挥声誉机制与报酬机制的作用，探索等价有偿的独立董事报酬体系。建议成立独董协会，通过自律组织制定相应的行业规范和履职规范。鼓励、支持和保险公司开发独董险。

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